中国幼儿教育忧思与行动

源自：育星幼教网

上世纪70年代末、80年代初，幼儿教育赖以生存的土壤——我国的福利事业踏上了社会化的进程。此后，学前教育问题日益突出，社会关注逐渐升温。目前，我国农村由于幼儿园数量少，仍有50%的幼儿未能入园接受学前教育;在城市由于民办园缺乏政策环境的支持，收费和质量都存在问题，致使家长普遍选择公办园，出现入园难、入园贵的现象。2008年，两会有关学前教育的提案共有13件，今年高达33件，其中全国政协提案就达13件。4月29日，全国政协教科文卫体委员会办公室召开了“学前教育专题研讨会筹备座谈会”。会上，对于幼儿教育应该怎么办、怎么管，政府和市场的力量如何平衡以及立法等问题，全国政协委员和教育界的专家学者们展开了热烈的讨论。——编者

幼儿教育从福利化到社会化进程

建国之初，政务院发布的《关于改革学制的决定》中就已经明确指出幼儿教育是基础教育的第一阶段，但当时学前教育供给的根本功能主要是为了解决妇女就业的后顾之忧。这一时期，政府不仅直接为教办园拨款和提供物资，还以职工福利的形式，用财政暗补国家机关、部队、企事业单位附属幼儿园。

上世纪80年代末开始，随着经济体制改革的日益深入和社会主义市场经济体制的建立，特别是在企业转换经营体制过程中，企业的后勤服务社会化改革将许多企业幼儿园推向了社会。

随后的事业单位改革、机关部门机构和人员调整也使许多的事业单位和机关附属幼儿园面临着脱离原附属单位的问题。为引导这些作为单位集体福利发展起来的附属幼儿园的转制，保证幼儿教育事业的稳定发展，1995年9月，国家教委、民政部、建设部等多部委联合发出了《关于企业办幼儿园的若干意见》，指出坚持依靠社会力量发展幼儿教育的方针，有条件的企业要继续办好幼儿园;积极稳妥地推进幼儿教育社会化，对部分确不具备独立办园条件和具备了分离幼儿园条件的企业，本着平稳过渡的原则，可在政府的统筹下，将园所交给地方教育行政部门，或其他社会团体、个人承办。

2003年3月，国务院办公厅向全国转发教育部、中央编办等十个部门(单位)制定的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，就幼儿教育改革与发展目标，幼儿教育管理体制和机制以及师资队伍建设等方面提出了具体意见。《意见》提出今后五年幼儿教育改革的总目标是:形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局，根据城乡的不同特点，逐步建立以社区为基础，以示范性幼儿园为中心，灵活多样的幼儿教育形式相结合的幼儿教育服务网络。坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制。

此后，随着学前教育社会化进程的加快，我国基本已经形成了学前教育多元化办学的格局，即教育部门、其他部门、社会力量多种力量办园，问题也接踵而至。

学前教育的定位

一般来说，幼儿教育是指入小学前的幼儿在教养机构所接受的教育。对于幼儿教育的年龄有两种不同的界定，一种认为是指3~6岁的儿童教育，另一种认为是包含了0~6岁的教育。

自上个世纪80年代，幼儿教育开始了体制改革的进程。由原来的职工福利逐步走向社会化，在计划经济时代，我国幼儿教育机构分属于不同的部门，教育行政部门仅管理教育部门办幼儿园，对其他幼儿园只是在业务上加以指导。这种非常单纯和狭窄的职能定位越来越不适应今天幼儿教育多元化供给的局面和现实的管理需要。再加上各种改革努力方向混乱，政府力量与市场力量边界模糊，同时学前教育中的不公平现象也日益成为人们关注的焦点，重点园所与大量的低质园所的并存，贵族幼儿园与民工幼儿园的并存，折射着学前教育的不公平和管理体制、投入机制的不规范。这种情况下，业界一致呼吁要明确学前教育的定位，理顺学前教育发展机制。

北京师范大学教授曾晓东在《北京师范大学学报》2006年第2期撰文指出:“和基础教育的其他两个阶段相比，学前教育既缺乏义务教育的强制性和政府责任属性，又缺乏高中教育选拔功能带来的强烈的民众需求特性。因此，学前教育具有一般教育的价值特征(公共属性)，但同时也有其特殊性。”中国学前教育研究会秘书长王化敏认为:“没有任何一个文字和任何一个定义解释幼儿教育属于非学前教育，教育部所有统计资料当中，都是把学前教育作为学历教育的范畴来看待的，因为在解释什么是非学历教育的时候，他是说培训教育属于非学历教育，幼儿园绝不是一个培训班，不是一个短时间的，它是一个阶段的教育，这是不可跳过的教育。”

中央教科所学前教育专家李忠忱则提出:“学前教育应是在政府管理下的政府投入与社会投入结合的社会公益事业，是政府向人民提供的准公共产品，强调学前教育所具有的社会公益性和准公共产品性质。”

幼儿教育作为社会公共服务体系的一个重要组成部分，幼儿教育体系的建立和发展，绝不能仅仅体现教育规律，还必须体现一个社会对幼儿教育的基本定位，反映社会各个阶层对幼儿教育的需求，反映现实社会经济条件给我们的约束。据了解，我国幼儿教育的普及率目前还不足50%，那么在普及幼儿教育过程中，政府的责任主要有两个:一是政府承担何种程度的普及幼儿教育责任;二是政府的普及幼儿教育责任重点是什么。

政府投入，锦上添花还是雪中送炭?

中国学前教育研究会理事长冯晓霞认为:“要把普及学前教育作为国家教育发展目标，分阶段完成，普及重点在农村，另外一个就是在投入体制上加大投入，投入要改变以往的锦上添花的方向，改为雪中送炭。”

冯晓霞建议国家启动面向城乡贫困家庭幼儿的补偿性，学前免费教育试点项目，取得经验，逐步扩大到全体适龄儿童。中央要允许和支持鼓励各个地区根据当地的需要和经济的实力探索实施学前教育的政策和措施，不要“一刀切”。

据中央教育科学研究所储朝晖提供的最新的数据表明，2008年在园幼儿数约为2475万，不到全国3~6岁幼儿的50%。2007年，在园幼儿是2349万，2008年比2007年增加了120多万，当时幼儿教育的毛入园率是44.6%，其中没有享受到公共幼儿教育的主要是农村和城镇中低收入家庭的幼儿。农村幼儿在整个在园幼儿当中只有44%。

储朝晖认为:“我们要解决的幼儿教育问题不能一概而论，而是一个有特定对象的，这个特定对象第一个就是农村的幼儿。第二个就是城镇中低收入的普通家庭幼儿，包括城镇流动幼儿，要解决的是最需要而又最缺少的问题。”

中央教育科学研究所李忠忱介绍说:“幼教问题不是微观研究能解决的，实际上中国的幼教发展极不平衡，目前出现了一线二线城市幼儿教育‘贵族化’，农村幼儿教育‘地摊化’，呈现‘冰雪两重天’。”

据了解，目前在我国，整体上财政性学前教育经费在幼儿园之间分配的特点是:在市区，财政性学前教育经费一般由区教育局负责分配;在郊区，一般由镇一级的教育主管单位负责分配。这些经费一般只分配给公立幼儿园、除以上情况外，财政性学前教育经费分配体制的最大的一个特点，就是对重点幼儿园进行重点资助，分给他们的经费比较多，对办学条件及质量相对比较落后的幼儿园则进行补偿性投入，对普通幼儿园进行一般性投入。我们把这种分配机制暂且称作倾斜性分配体制。

这样的结果是导致了一方面公办示范园能拿到几十万甚至几百万元的经费补助，另一方面有的幼儿园只能靠一年几百甚至几十元学费生存的“极地”现象。

李忠忱认为:“不是所有人都能享受到一些优秀公办幼儿园的教育服务。政府的责任就是要制定行业标准，要做成政府和社会共同投入的准公共事业。对于幼儿园要分级分类，制定最高和最低的收费标准，民办园也要优质优价，最高限价，最低限价，同时对于‘摆地摊’的幼儿园要进行政府补贴，让所有的人都能上得起幼儿园，这样才能逐步缩小差距，实现学前教育普及。”

“黑园”和“天价园”的疼痛与争论

据中国民办教育协会副会长季明明提供的数据，截至2007年底，全国共有注册幼儿园12.9万所，其中民办幼儿园7.76万所，占全国总数的60.12%。伴随着民办幼儿园的繁荣发展，“高收费”、“黑幼儿园”等问题也逐渐凸显。

北京师范大学教授张燕认为:“由于学前教育独有的性质和特点，决定了它应该有社会力量来参与兴办。”她指出，上世纪90年代中期提出的学前教育社会化符合学前教育的发展规律。

2004年，张燕老师在北京市新街口四环胡同组建了一个“四环游戏小组”，以非正规形式为农民工子女提供育儿资源，开始她非正规教育的探索。5年的探索让张燕认识到大量由民间兴办的非正规学前教育，不仅满足多样化需求而且具有正规幼儿园不具备的优势。

她认为:“现在有的幼儿园被称为‘黑园’，这是一种妖魔化的称呼，是把民间力量排除在外，并非所有的教育都由政府来包办，实际上，政府也包办不了。”

北京市学龄前儿童保教工作者协会简尔贤也认为:“像这些民间幼儿园已经办起来了，但是现在要取缔，孩子的利益没有人考虑。规划纲要必须要从儿童的利益出发。”

与此同时，关于“天价”幼儿园的报道频频出现在报端，这些幼儿园动辄上万元月收费让普通老百姓不寒而栗，由于是市场竞争，他们打的也恰恰是“优质优价”的招牌，那么这些幼儿园的收费到底是根据什么来制定的?

据悉，目前我国还没有国家级的幼儿园收费方面的文件，当前各地幼儿园收费普遍比较混乱。收费项目繁多，收费档次差别很大。

我国许多地方民办幼儿园批管分离。民办园注册审批权不在教育部门，教育行政部门又没有执法权，管理的难度很大，有的地方由教育部门内部的社会力量办学办公室审批，而由基础教育部门管理。这样教育部门内部批管不统一，管理也有难度。

另外，政府对于民办幼儿园的“政府寻租”费用的收取也是造成“天价”幼儿园存在的重要因素。据了解，随着房地产业的迅速发展，一些新建在建的住宅小区数量巨大，北京市政协委员、二十一世纪幼儿园总园长朱敏说:“民办幼儿园如承办小区配套幼儿园一般每年需向区教委缴纳国有资产占有费(平均每年30万元~60万元不等，北京市各区县会有所不同，费用逐年也在增加)。”每年缴纳数额不菲的国有资产占有费，必然会增加举办者的成本投入，成本投入的增加势必会通过核定、调整收费标准而转移到广大幼儿家长身上，从而增大幼儿家长的教育投入负担，一些幼儿园的收费每月高达2000多元，成为名副其实的天价幼儿园。

对此，全国政协委员、北京师范大学教授刘焱认为:“教育部门应当把民办幼儿园纳入管理体系，建议采取可能的措施扶持民办幼儿园，帮助民办幼儿园降低办园成本，加强对民办幼儿园办园成本的核算检查，使民办幼儿园的收费趋向合理。同时要制定切合实际的办园注册标准，使符合教育质量要求的小幼儿园能够注册。”

幼儿教师之困

学前教育是人生教育之始，而幼儿教师作为启蒙教师，在幼儿的成长过程中起着主导作用，因此幼教事业的发展与学前教育师资队伍的质量有密切的关系。近年来，随着学前教育的发展，幼儿教师的短缺和流动问题日益成为制约公办和民办幼儿园的重要因素。

北京市棉花胡同幼儿园属于一所纯公办幼儿园，政府每年都有经费投入，至少每年不用考虑生存问题，但是“梧桐虽在，凤凰不来”，让园长李建丽头疼的就是找不到合格的幼儿园老师。

据了解，像棉幼这样的公办幼儿园面临的最大问题就是教师编制问题，园里每年只能拿到极少的编制名额，而且只有大专以上的毕业生才能取得该资历。李建丽说:“现在北京市仅有几所大专院校具有培养幼师的资格，由于并非学校特色专业，学生无论在幼儿教育的技能技巧上还是科研能力上都很难适应幼儿园的需要。相对来说，首师大和北师大两所本科师范院校培养出来的学生质量要好一些，但是每年也只有几十名，根本不能满足日益增加的幼儿园的需要。”

相比之下，北京市幼儿师范学校的中专毕业生由于基本幼儿教育技能技巧过硬，更受幼儿园的欢迎，但是由于学历问题，入园后基本都拿不到编制。没有正式编制，许多优秀的幼教人才无法流入幼儿园。面临同样问题的北医幼儿园园长潘燕生向记者道出了同样的苦衷:“不同类型的幼儿园不是在同一起跑线上。”北医幼儿园是一所“体制改革园”，虽然有一部分老师可以享受到挂靠北京大学的编制，但是“有其名而无其实”，学校不仅要承担所有老师的